Wetgevingskwaliteit en het belang van uitvoeringstoetsen bij de aanpak van financieel-economische criminaliteit
/Tijdens het rondetafelgesprek over financieel-economische criminaliteit op 28 mei 2025 werd uitvoerig gesproken over witwassen, vastgoedfraude, crypto en gegevensdeling. Maar op het einde van het gesprek schoof een ogenschijnlijk technisch onderwerp naar voren: uitvoeringstoetsen. Kamerlid Koops (NSC) sprak zijn zorg uit over het gebrek aan uitvoeringstoetsen bij wetsvoorstellen van het ministerie van Justitie en Veiligheid, in tegenstelling tot het ministerie van Financiën, waar die bijna standaard worden toegepast (debat, Koops). Zijn kernvraag: hoe kan de Kamer ervoor zorgen dat nieuwe FEC-wetgeving daadwerkelijk uitvoerbaar is?
In deze blog verkennen we waarom uitvoeringstoetsen van cruciaal belang zijn voor een effectieve en rechtsstatelijke bestrijding van financieel-economische criminaliteit (FEC), zoals blijkt uit het debat én de bijdragen van onder meer de Belastingdienst, FIU en FIOD.
Als bron voor deze blog is het volledige transcript gebruikt van het rondetafelgesprek alsook alle ingebrachte position papers.
Wat zijn uitvoeringstoetsen en waarom zijn ze relevant voor FEC-wetgeving?
Uitvoeringstoetsen zijn ambtelijke analyses die beoordelen of een voorgenomen wetsvoorstel uitvoerbaar, handhaafbaar en fraudebestendig is. Ze helpen de wetgever in te schatten welke effecten nieuwe regels hebben op de praktijk: op toezichthouders, uitvoeringsinstanties en ook op burgers en bedrijven.
De Belastingdienst benadrukte tijdens het debat dat zij bij elk wetsvoorstel die taak serieus neemt. Jaarlijks wordt rond Prinsjesdag een overzicht gepubliceerd met de uitvoerings- en handhaafbaarheidstoetsen van alle nieuwe fiscale wetgeving (Belastingdienst, Rambaran). Daarbij worden vlaggen toegekend: groen (goed uitvoerbaar), oranje (risico’s) of rood (onuitvoerbaar). Uit de laatste rapportage bleek dat in circa 25% van de fiscale wetsvoorstellen sprake is van serieuze knelpunten met betrekking tot fraudebestendigheid en handhaafbaarheid (Rambaran).
Justitie en Veiligheid: structurele leemte in uitvoeringstoetsen?
Kamerlid Koops wees erop dat volgens de Algemene Rekenkamer slechts in ongeveer 50% van de wetsvoorstellen afkomstig van Justitie en Veiligheid een uitvoeringstoets plaatsvindt (Koops). Daarmee is het risico groot dat strafrechtelijke wetgeving of toezichtsregelingen die bedoeld zijn om witwassen, vastgoedfraude of ondermijning te bestrijden, in de praktijk niet effectief zijn of juist onbedoelde neveneffecten hebben.
De aanwezigen aan tafel erkenden impliciet dat dit problematisch is, maar konden (of wilden) hierover geen directe uitspraken doen (OM, FIU, FIOD). Wel bevestigden zij dat uitvoeringstoetsen belangrijk zijn om een realistisch juridisch en praktisch kader te bieden voor maatregelen zoals meldplichten, registerverplichtingen of bevriezingsbevoegdheden.
WGS als voorbeeld: te traag en te star zonder toetsing
Een sprekend voorbeeld van ontbrekende uitvoeringsruimte werd aangehaald door het FEC (mevr. Govers). Sinds de invoering van de Wet gegevensdeling door samenwerkingsverbanden (WGS) is het FEC verplicht om elke nieuwe deelnemer via een wetswijziging toe te voegen aan het samenwerkingsverband. In de praktijk betekent dit dat nieuwe toezichthouders of partners (zoals het Bureau Financieel Toezicht of de Rijksrecherche) geen informatie meer mogen delen, totdat het parlement ze wettelijk toevoegt — een proces dat 18 maanden of langer duurt (FEC, Govers).
Het gevolg: wetgeving bedoeld om informatiedeling te vergemakkelijken leidt in de praktijk tot stilstand. Een uitvoerbaarheidstoets had dit knelpunt mogelijk vroegtijdig aan het licht kunnen brengen en de wet flexibeler kunnen laten ontwerpen.
De Belastingdienst als voorbeeld van uitvoeringsbewust beleid
De bijdrage van de Belastingdienst maakte duidelijk hoe uitvoeringstoetsen in de fiscale sfeer structureel bijdragen aan een preventieve aanpak van fraude. De strategie van de Belastingdienst is gericht op “compliance-by-design”: regelgeving zo ontwerpen dat burgers en bedrijven zo automatisch mogelijk aan hun verplichtingen voldoen. Digitale hulpmiddelen (zoals MKB-software, realtime btw-uitwisseling in EU-verband) en toezicht op fiscale softwareleveranciers zijn daar voorbeelden van (Belastingdienst, Rambaran).
De uitvoeringstoets speelt hierin een sleutelrol: bij elke wijziging van fiscale regels wordt vroegtijdig bekeken wat de gevolgen zijn voor systemen, handhaving en rechtvaardigheid. En juist die integrale benadering ontbreekt nog vaak bij FEC-wetgeving, zo werd gesuggereerd.
Conclusie: zonder uitvoeringstoets is wetgeving kwetsbaar
Het debat op 28 mei liet zien dat wetgevingskwaliteit meer is dan een goedbedoeld juridisch kader. Zonder uitvoeringstoetsen blijven structurele risico’s van onuitvoerbaarheid, overbelasting van uitvoeringsdiensten en ondermijning van vertrouwen in de rechtsstaat bestaan. Zeker bij complexe thema’s als witwassen, ondermijning en digitale geldstromen zijn juridische wenselijkheid en praktische haalbaarheid onlosmakelijk verbonden.
De Belastingdienst liet zien dat het kán: uitvoeringstoetsen als structureel onderdeel van beleid. Nu is het aan de wetgever om te zorgen dat ook andere departementen, zoals Justitie en Veiligheid, dezelfde norm gaan hanteren.
Zoals het FIOD het formuleerde: “Strafrecht alleen lost het probleem niet op” (FIOD, Bos). Dat geldt ook voor wetten die in theorie fraai zijn, maar in de praktijk niet werken.
