Raad van State doet drie uitspraken over definitie 'zwaar ongeval'
/De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 30 oktober en 20 november 2024 drie uitspraken gedaan over de vraag wanneer sprake is van een 'zwaar ongeval' en welke maatregelen bedrijven moeten nemen om zware ongevallen en de gevolgen daarvan te voorkomen.
In de eerste zaak had de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aan een op- en overslagbedrijf van onder andere ethanol de eis gesteld dat onafhankelijke overvulbeveiligingen op de opslagtanks werden geïnstalleerd. Het bedrijf was daartoe volgens SZW op grond van artikel 5 van het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo) verplicht omdat ethanol een zeer gevaarlijke stof is en bij overvulling van de opslagtanks het risico op een zwaar ongeval zou bestaan.
De tweede zaak was een vervolg op een eerdere uitspraak van de Afdeling uit 20191 (‘de Vopak-uitspraak’) en daarin stond de vraag centraal of SZW het betrokken tankopslagbedrijf kon verplichten om niet alleen de zgn. ‘veiligheidskritische’, maar ook andere onderdelen van de installatie, zoals handafsluiters, te voorzien van een tag. In de derde zaak stond de vraag centraal of SZW het betrokken petrochemische bedrijf kon verplichten om verwarmde nooddouches te installeren.
Alle benodigde maatregelen
In de Vopak-uitspraak had de Afdeling al geoordeeld dat het enkele onbedoeld uitstromen van een gevaarlijke stof uit een leiding nog geen zwaar ongeval is. In de uitspraken van 30 oktober wordt deze uitleg van het begrip ‘zwaar ongeval’ door de Afdeling bevestigd. De Afdeling verwijst daarbij naar de in de Seveso III-richtlijn opgenomen definitie van ‘zwaar ongeval’2, die vrijwel letterlijk is overgenomen in artikel 1 Brzo, en waarin de zinsnede “(een gebeurtenis), zoals een zware emissie, brand of explosie” is opgenomen. Hieruit valt af te leiden, aldus de Afdeling, dat de EU-wetgever bij een zwaar ongeval juist aan een gebeurtenis als een zware emissie, (zware) brand of (zware) explosie heeft gedacht en niet aan het enkele vrijkomen van een gevaarlijke stof. Op grond hiervan concludeert de Afdeling in de eerste uitspraak, onder verwijzing naar de Vopak-uitspraak, dat het overvullen van de ethanoltanks in dit geval niet per definitie een ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu meebrengt en dat dit daarmee nog geen zwaar ongeval oplevert. Volgens de Afdeling is de vraag of er sprake is van een zwaar ongeval afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Als voorbeeld van een geval, waarin het uitstromen van een gevaarlijke stof wel 'een zwaar ongeval' is noemt de Afdeling een zware olielekkage op het oppervlaktewater waarbij direct ernstig gevaar voor het milieu ontstaat. De Afdeling voegt daar nog aan toe dat een zwaar ongeval soms een ‘ramp’ kan zijn, maar dat dat niet vereist is. De drempel om op grond van artikel 5 Brzo een eis te mogen stellen ligt lager. De Afdeling voegt hier nog aan toe dat het ontstaan van ernstig gevaar en daarmee het risico op een zwaar ongeval mede afhankelijk is van de door het bedrijf getroffen maatregelen, zoals bijvoorbeeld het afvangen van een gevaarlijke stof of het voorkomen van ontvlamming.
Verder bevestigt de Afdeling dat een bedrijf alle benodigde en niet alle denkbare maatregelen moet nemen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Het bedrijf mag in beginsel zelf bepalen welke maatregelen en in welke volgorde deze worden genomen.
SZW zal de noodzaak van extra maatregelen heel goed moeten motiveren en daarbij ook in moeten gaan op de al door het bedrijf getroffen maatregelen. In alle drie de zaken slaagde SZW er niet in om te voldoen aan deze zware motiveringsplicht. In de eerste zaak oordeelde de Afdeling dat SZW de noodzaak van een overvulbeveiliging onvoldoende aannemelijk had gemaakt. Ook in de tweede uitspraak was de noodzaak van het aanbrengen van een aanvullende maatregel in de vorm van extra tags op handafsluiters en andere niet veiligheidskritische onderdelen van de installatie onvoldoende door SZW aangetoond.
Temperatuureis nooddouches
In de derde zaak kon SZW ook niet aan deze strenge motiveringsplicht te voldoen ten aanzien van de noodzaak van de aan een petrochemisch bedrijf opgelegde temperatuureis voor de nooddouches. SZW voerde aan dat een temperatuur tussen 15 en 37 ºC nodig zou zijn om onderkoeling na een zwaar ongeval te voorkomen. Na het uitgangspunt herhaald te hebben dat het aan een bedrijf zelf is om te bepalen welke maatregelen worden genomen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken, oordeelde de Afdeling dat het bedrijf in dit geval met behulp van een deskundigenrapport afdoende had aangetoond dat het risico op onderkoeling door het gebruik van de nooddouches en de aanvullende maatregelen beperkt was. Daarbij was van belang dat slachtoffers bedrijfskleding en persoonlijke beschermingsmiddelen (pbm) dragen terwijl zij onder de nooddouches staan, dat zij slechts kort onder een nooddouche worden gespoeld en daarna in een gecontroleerde omgeving verder worden gespoeld of medisch behandeld en dat het beperkte risico van vervoer van een slachtoffer naar de medische dienst niet opweegt tegen de nadelen bij niet vervoeren. De Afdeling merkt ook nog op dat uit de richtlijnen van de Brandenwondenstichting, de norm NEN-EN-15154-5 en het Landelijk Protocol Ambulancezorg, waarop SZW zich beriep, geen verplichting voor een watertemperatuur van nooddouches tussen 15 en 37 ºC volgt.
Lees hier de volledige uitspraken:
