Door Arnt Mein (Lector Legal Management, Hogeschool van Amsterdam)

Harde aanpak uitkeringsfraude

De Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW uit 2013, ook wel genoemd de Fraudewet, moest een einde maken aan notoire fraude in de sociale zekerheid. Organisaties als het UWV, de Sociale Verzekeringsbank en gemeenten werden verplicht voortaan hoge boetes op te leggen om ‘doelbewuste en calculerende fraudeurs’ af te schrikken. Deze boete kwam nog eens bovenop de verplichting om het ‘gefraudeerde’ bedrag terug te betalen. Immers, fraude mocht niet lonen en het vroegere sanctiestelsel zou onvoldoende afschrikkend werken, aldus de toelichting bij de wet.

Onder fraude wordt in dit verband verstaan het schenden van de inlichtingenplicht, ook wel genoemd uitkeringsfraude. Tegenover het recht op een uitkering staat namelijk de verplichting van belanghebbende om het bestuursorgaan op verzoek of uit eigen beweging mededeling te doen van feiten en omstandigheden die van belang zijn voor het recht op een uitkering.

Van de punitieve pretenties van de wetgever blijkt in de praktijk echter niet veel terecht te komen. De uitvoeringsorganisaties in de sociale zekerheid leggen over het algemeen relatief lage boetes op voor standaardovertredingen. Juist de doelbewuste en calculerende overtreder lijkt de dans te ontspringen. Deze zaken blijven liggen. Het Openbaar Ministerie komt namelijk pas in actie als het om echt ernstige en omvangrijke fraude gaat. Zo ontstaat onbedoeld een nieuw handhavingstekort, een gapend gat tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijk handhaving van uitkeringsfraude.

Van standaard- naar maatwerkboete

Wat is het geval? Eind 2014 sloeg de Centrale Raad van Beroep een flinke bres in het tamelijk rigide boetesysteem van de Fraudewet. Waar de wet aanvankelijk uitging van een verplichte boete ter hoogte van 100 procent van het zogenoemde benadelingsbedrag (tenzij betrokkene erin slaagde aannemelijk te maken dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid of dringende redenen), introduceerde de Centrale Raad een glijdende schaal voor het afstemmen van de hoogte van de boete op de mate van verwijtbaarheid.

Dat komt hierop neer. Bij een opzettelijke overtreding van de inlichtingenplicht past een basisbedrag van 100 procent van het benadelingsbedrag. In het geval van grove schuld is dat 75 procent. Als er geen sprake is van opzet of grove schuld, is 50 procent een passend uitgangspunt en in geval van verminderde verwijtbaarheid is dat 25 procent. De Centrale Raad rechtvaardigde deze interventie door te verwijzen naar het evenredigheidsbeginsel, dat in het geval van een verhoogde bestuurlijke boete een indringende rechterlijke toetsing verlangt. Dit impliceert voor bestuursorganen dat het opleggen van een bestuurlijke boete maatwerk vergt en geen automatisme meer kan zijn.

De uitspraak is overigens ook een mooi voorbeeld van een toenemende verweving van het punitieve bestuursrecht en het strafrecht. De Centrale Raad grijpt naar de strafrechtelijke concepten opzet en schuld om het boetestelsel uit de Fraudewet aan te passen. Volgens critici een regelrechte noodgreep om de trend naar steeds hogere boetes in het sociale bestuursrecht om te buigen en gelijk te trekken met het strafrecht. Door bestuursorganen te dwingen een onderscheid te maken tussen ‘expres en per ongeluk’. Dit ook tegen de achtergrond van het ervaringsfeit dat het voor velen lang niet zo eenvoudig is om aan de vele (gedigitaliseerde) administratieve verplichtingen uit de sociale zekerheidswetten te voldoen. Een ongeluk zit in een klein (digitaal) hoekje.

De minister van SZW heeft deze jurisprudentie prompt omgezet in nieuwe wetgeving. Vooruitlopend hierop hadden uitvoeringsorganisaties hun boetepraktijk al aangepast. Het beeld dat nu van de boetepraktijk oprijst, is dat hoofdzakelijk boetes worden opgelegd ter hoogte van 50 procent van het benadelingsbedrag. Het bedrag dat past bij ‘normale, gemiddelde’ verwijtbaarheid. Dit lijkt de nieuwe standaardboete te zijn geworden. Boeteambtenaren blijken gemaks- en veiligheidshalve te gaan zitten op de in het bestuursrecht gebruikelijke ‘normale’ verwijtbaarheid. Want, zo redeneren zij, de bewijslast om opzet of grove schuld aan te tonen is te hoog. De bestuursrechter zou daar niet in mee gaan. Het kost hen moeite om daarvoor aanknopingspunten te vinden in het dossier. Zij zijn daartoe van huis uit ook niet opgeleid en kunnen niet vanzelfsprekend uit de voeten met de aan het strafrecht ontleende begrippen schuld en opzet.

Onbedoelde effecten: nivellering en een handhavingstekort

Zo is de ene standaardboete vervangen door de andere. Das mooi, zult u misschien zeggen. De boete ligt immers substantieel lager en dat past beter bij het type overtreders en overtredingen in de sociale zekerheid. Dat is veel evenwichtiger. Maar van de differentiatiegedachte van de Centrale Raad van Beroep blijft zo weinig over. Het ging toch om maatwerk bij de straftoemeting? Een boete van 48 of 52 procent mag ook… De jurisprudentie, die mitigerend was bedoeld, pakt zo vooral nivellerend uit.

Een ander en daarmee samenhangend effect is dat er zo een heus handhavingstekort aan het ontstaan is. Een gapend gat tussen de relatief lichte en veelvoorkomende overtredingen van de inlichtingenplicht en de qua aard en omvang ernstiger overtredingen. De eerste categorie zaken wordt met een bestuurlijke boete afgedaan. De tweede categorie zaken blijven liggen of worden niet passend beboet. Dat zijn de zaken waarbij het benadelingsbedrag hoger is (> € 5.000,-) en waarbij het in de rede ligt dat er opzet in het spel is. En het Openbaar Ministerie komt pas in actie als het benadelingsbedrag boven de € 50.000,-. De doelbewuste en calculerende overtreders, waar het allemaal om begonnen was, ontspringen zo de dans…